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论招标采购政策与低价中标
日期:2018.03.15 阅读:160
造成工程质量事故或重大产品质量事件因素复杂,低价中标却成众矢之的,部分主流媒体参与声讨低价中标,舆论导向出现偏差。舆论普遍诟病,因低价中标政策,导致恶意低价中标结果,从而诱发工程(货物)质量事故,故对当前招标采购政策不满,甚至质疑、否定国家招投标制度。将部分工程(货物)质量事故归罪于低价中标政策,源于对招标采购政策认识缺乏和对低价中标的误解或理解偏差,目前招标采购政策本身确实存在部分问题,但不是导致质量问题的主导因素。招投标作为国家制度,有其存在的合理性和必要性,应得到各级政府部门严格贯彻执行。把握正确舆论导向,辨明是非,走出认识误区,是招投标制度得以正确贯彻实施的重要保障。当前对低价中标反响较为强烈的是部分投标企业;其次是少部分领导干部,认为价格与质量成比例,将质量问题归责于低价中标,为政府监管缺位推卸责任。低价中标是国际招标通用原则,恶意低价中标并非招标采购政策造成,质量事故与招标采购政策及中标价无因果关系。正确理解低价中标和把握招标采购政策有利于扭转舆论导向,认清工程(货物)质量事故产生的深层次原因,从而对症下药,全面治理,促进市场经济健康发展。
一、低价中标符合国情和国际通用原则
低价中标是招投标活动一种评标规则,指按照现行招标采购政策规定的评标办法,以低价优先确定中标候选人的方法。根据政策规定,低价中标的“价”指“经评审的投标价”和“评标价”,是经过评标专家确认的投标文件实质性响应招标文件的有效投标报价,且该报价按一定方法作必要的价格调整或经专家评审确认该报价没有严重偏离其他投标报价。(一)价格竞争是招投标的本质特征工程招标、货物采购属于政府“购买”行为,必然与价格竞争相关,低价中标是国际通用招标方式,没有价格竞争的招投标不能叫招投标,只能叫方案评审。除综合评估法(综合评分法)外,在投标文件满足招标文件实质性要求基础上,低价中标是最佳选择,高价中标反而是权利寻租结果。低价中标虽有不足,但在目前没有更好评判规则情况下,仍是招投标首选评判规则。低价中标不等于鼓励恶意竞价,投标人恶意竞价属于政策禁止行为,不能因为出现恶意低价中标而因噎废食否定低价中标。(二)低价中标符合市场经济规则招投标活动为市场行为,市场经济基本特征是资源配置的市场化和市场竞争,市场经济追求就是以最低价格获取更好的产品。市场经济是在一定规则主导下的自由经济,自由买卖,在买方主导市场情况下,买方制定低价中标法,符合市场行为。工程招标和货物采购,招标人可以根据工程造价预算、采购预算设定招标最高限价,但不可以设定最低限价,就是要实现投标价格充分竞争。(三)低价中标是招标人民事权利招投标活动为民事行为,招投标双方是具备完全民事行为能力人,招标人选择低价中标评标办法是法律赋予的权利,投标人根据招标项目报价是自主行为,完全由投标人自己负责。(四)低价中标是预防腐败有效手段招投标领域一直是腐败高发区,尤其工程建设领域,领导干部违规干预招投标和工程发包现象十分突出。低价中标因竞争充分,人为干预度低,是一种较为廉洁、简便的招投标评标办法。实践中,综合评估法(综合评分法)存在招标人、代理机构、投标人串通问题,量身定制评标体系,存在高度廉政风险。(五)低价中标是财政投资“物有所值”影响因素财政投资“物有所值”是一个系统概念,指采购对象成本、效益、风险和质量等因素的优化组合。虽然低价中标不是决定采购项目“物有所值”的唯一因素,但高价中标肯定影响“物有所值”。(六)低价中标有利于打造节约型政府节约型政府涵盖干部廉洁、干部待遇、资源保护利用、行政支出控制等诸多方面。我国处于社会主义初级阶段,艰苦奋斗需长期坚持,控制行政支出,既是现实需要,也是百姓关切重点、焦点。政府采购使用国有资金,来源于公众税收,采购物品不可奢华,能满足基本功能需求即可,不能有品牌、生产企业等特别要求。采购同样参数物品,不同企业、品牌价格差距大,采用低价中标能够采购到既满足基本功能需求又节约财政资金的产品。(七)低价中标有利于扶持小微企业发展政府采购具有国家宏观经济调控功能,扶持中小型企业是重要方面,根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定,小微企业投标给予价格6%至10%折扣,然后用折扣后价格参与评审,低价中标法可显著提升小微企业中标概率。

二、现行招标采购政策禁止恶意竞价
招标采购政策是《招投标法》《政府采购法》及其配套法规、规章等规范性文件的总称。工程招投标依据招投标法及其配套法规、规章;货物采购招标依据政府采购法及其配套法规、规章。低价中标是招投标原则要求,恶意竞价则是扰乱市场行为,为政策所禁止。(一)工程招投标1.评标基本原则:经评审的投标价格最低。根据招投标法规定,中标需满足三个条件,一个是投标文件“实质性响应招标文件”,这是有效标基本条件,也是项目履约必须遵守的条件;二是“经评审的投标价格最低”,这个报价是经过评委评审确认或调整过的评标价;三是“投标价格不低于成本”,工程建设成本估算准确率较高,但因招标采购不得设定最低限价,故通常评判最低投标报价偏离其他投标报价情况,综合判断该最低报价是否合理。最低投标报价出现明显偏离,投标人不能提供相关书面说明、证明的,评标委员会可以否决其投标。2.工程招投标常用评标办法:(1)经评审的最低投标价法。此评标方法要求评委审核最低投标报价偏离其他投标人报价情况,只要评委履职尽职,很难出现低于成本中标情况。(2)合理价随机确定中标人法。招标人事先确定项目价格,通过抽签、摇号等方式随机确定中标人。此方式不会出现低于成本中标情况。(3)合理低价法。以所有投标人有效投标文件的评标价为数据库,按招标文件规定的方式算出评标基准值,其他有效投标的评标价偏离基准值最小的作为中标候选人。此方法最低投标价难以中标。(4)综合评估法。按投标报价、施工组织设计、投标人业绩、投标人市场信用评价或奖项、投标报价合理性等综合评分,按得分高低确定中标候选人。适用于大型及以上工程或技术较为复杂的工程。此方法投标报价最低者不一定中标。(二)货物采购招标1.最低评标价法。有效投标文件中投标报价最低供应商为中标候选人。适用于技术、服务等标准统一的货物、服务项目。采用此评标办法,除算术修正和落实政府采购政策需进行价格折扣外,不允许调整投标报价。与工程招投标“经评审的最低投标价法”不同,货物、服务招投标“最低评标价法”不允许对投标报价进行调整。此外,工程招投标要求不得“低于成本报价”,而货物、服务招投标无此要求。相比较而言,工程招投标报价控制比货物和服务更为严格,主要基于工程与货物、服务履约“供货”方式不同。2.综合评分法。有效投标文件综合打分最高者为中标候选人。因综合评分法价格不是唯一因素,报价最低未必能够中标。评标委员会有权对报价显著低于其他合格投标人报价的投标人进行约谈,并要求在评标现场对报价合理性作出证明,否则评委可将其投标作无效标处理。这与工程招投标要求类似,目的就是防范恶意低价中标。

三、恶意低价中标产生原因
恶意低价中标,是指先以低于成本价恶意竞价中标,再以跟招标采购人讨价还价或偷工减料降低产品质量等违约、违法方式获取利润行为。确有少量项目恶意低价中标,根源在于招标采购活动监督管理职责不清,评标监管不严,导致恶意低价中标成为可能;招标采购人履约管理缺位,让恶意低价中标有生存空间。(一)招标采购监督管理职责不清近年来,国家一直致力于公共资源交易改革,在统一平台建设、电子化招投标方面取得显著成效,促进廉政建设,但公共资源交易监督职责不清,监管缺位、越位和错位现象普遍存在。1.招投标执法权分散,监管缺位。招投标法及其实施条例规定,招投标工作由本级发展改革部门指导和协调,住建、交通、水利、经信、商务等部门按照职责分工开展监督和查处。招投标监督管理形成多头执法、体系分散局面,管理缺位十分严重。2.行政监督部门与招标人身份重叠,主体错位。因各行业主管部门是招投标活动行政监督主体,但实践中,项目招投标基本是行业主管部门作为招标人,有的行业主管部门拥有自主交易平台,集交易服务、行政监督、招标组织于一身,主体错位严重。3.各级公共资源交易中心、政府采购中心以及行业主管部门交易平台过度干预招标人自主权,背离服务属性,职能越位。4.招投标综合执法部门主体不适格。部分地区开展公共资源交易改革,对交易监督管理进行创新,成立招投标综合管理办公室,尝试综合执法,取得一定成效。但招投标管理办公室不具备执法主体资格,且政府采购法明确规定,财政部门是政府采购监督管理部门,综合执法将政府采购监督职能兼并,存在法律风险。(二)评标办法设置与评标活动缺乏监督1.评标办法设置不合理。责任在于招标人和招标代理机构,不能够根据具体项目类型、特征、规模合理制定评标办法和评审细则。“经评审的最低投标价法”“最低评标价法”对报价合理性研判机制缺乏,综合评估法(综合评分法)报价分值权重设置过高,技术标评审细则不细。2.评标活动缺乏有效监督。评标专家管理处于盲区。专家库大多由交易平台管理、使用,管理机构不专一,管理规则不统一,管理手段不健全,专家进出渠道不畅通。在专家业务培训、职业道德教育、评标业务考核、失信惩戒等方面缺乏手段,导致评标专家责任心不强,评标马虎。很多重大、复杂项目,评标1~2小时左右结束,项目综合评估法(综合评分法)流于形式,评委对技术标评审马虎,靠感觉打分,折中处理,技术标得分差距不大,最终仍是最低价中标,且专家普遍不敢担当,遇到问题不敢处理,这是恶意低价中标发生的根本原因。(三)招标采购人履约验收主体缺位履约验收是招标采购人的法定职责。工程项目竣工验收,货物采购履约验收,是法律赋予招标人的义务与职责。恶意低价中标投标人信用缺失,动机不良,不该是质量问题藉口,更应得到法律制裁。正因招标采购人对合同履约验收主体缺位,不想管、不敢管或故意纵容、迁就、妥协,导致恶意低价中标有生存空间。严格履约验收,依法办事,让恶意低价中标者无利可图,招投标活动就不会出现恶意竞价行为。

工程与货物招投标履约验收
(一)工程施工履约验收1.工程施工履约内容。工程施工合同体系较为完善,主要内容有:工程质量、工期和进度、材料与设备、工程变更、价格调整、合同价格、计量与支付、验收和工程试车、竣工结算、缺陷责任与保修、违约责任等。中标人应按照合同约定,在规定期限内供应招标人一个满足功能需求的合格工程产品。2.工程施工履约特点。工程是“从无到有”的建造、构造、安装过程,时间跨度较长,少则几个月,多则几年,是招标前不存在的产品。其质量影响因素多,有设计、勘察、施工技术、材料、自然灾害等,其中材料质量、数量最为关键,偷工减料和使用不合格材料是主因。3.工程质量验收特点。因工程施工过程复杂、时间跨度长,隐蔽质量问题较多,很难在竣工后检测,故施工过程关键环节质量检测、验收是核心。正因工程质量检测贯穿于施工全过程,难度较大,施工企业容易偷工减料和使用不合格材料;加之工程是通过材料、货物结合施工组织措施后期建造而成,先有投资,后出产品,在中标价低于成本价情形下,按中标价投资建设无法保障工程质量,因此招投标法规定工程招投标不能低于成本价中标。工程招投标电子化程度高,信息公开透明,施工图纸、工程量清单、招标限价等资料完善,工程成本可测算。在明知投标价不能够满足项目履约情况下,投标人恶意低价中标,属动机不良,质量问题本质是“人”的问题,不是价格问题。(二)货物采购履约验收1.货物采购履约内容。政府采购合同主要内容有:中标金额、货物数量、货物名称、规格、型号、质量标准、配送方式及费用、售后服务、交付时间、地点、安装调试、验收时间、验收标准、结算方式、违约责任等。中标供应商应在规定期限内供应合格货物并保障正常使用功能。2.货物采购履约特点。国内货物极大丰富,除少数特殊需求货物需定制外,采购货物绝大部分是已生产的库内商品,并经检验合格,是采购活动之前已存在的产品,其质量取决于生产商。3.货物质量验收特点。政府采购履约验收由采购人或委托采购代理机构组织,属于最终结果验收,隐蔽质量问题少,按照采购参数和功能需求验收,只要采购人严格组织,货物质量和功能是可以准确检测、验证的。因为货物是事先存在的商品,质量与中标价格无关,故政府采购法并没要求投标报价不得低于货物成本。货物质量问题表现形式主要是供应商提供参数不符合采购需求产品或假冒伪劣产品,背后是招标人与中标人串通牟利。五、 工程与货物质量事故原因分析
排除图纸设计缺陷或错误、地质勘探不细不准、特殊自然灾害等原因外,工程与货物质量问题中标人承担第一责任;招标人履约管理职责不到位,承担主体责任;行业管理部门市场监管不严,承担监管失职责任。(一)部分投标人信用缺失,唯利是图产生质量事故根本原因是利益驱动,中标人追求利益最大化,与中标价高低没有必然关系。这是一个社会问题,投标人信用缺失,当前国家失信惩戒体系不健全;投标人法制观念淡薄,社会责任感丧失;更深层次,涵盖社会层面的精神信仰、价值观和职业道德等问题,需要长期教化、培育,提升全民素养。(二)工程挂靠、转包、违法分包导致利润分割工程建设领域明令禁止资质出借、项目转包和违法分包,现实中此类行为十分普遍。借用资质需交管理费,工程转包和违法分包利润提成,导致项目利润层层分割,最终负责施工的利润微薄,且在资质挂靠、转包、违法分包过程中,中标人对项目疏于管理,质量管理失控,从而导致质量问题。(三)招标人与中标人串通牟利质量事故背后大多存在贪腐问题,部分项目招标人与中标人恶意串通降低工程、货物质量,在履约验收时蒙混过关,牟取暴利。(四)施工企业处处受难,利润层层盘剥插手工程建设现象频发。项目监理机构、建设单位、质量检测部门、审计部门、工地所在村居等与工程建设相关的机构均可能会干预项目分包和材料采购或者索要好处,导致施工企业管理成本居高。(五)招标人付款违约,中标人举步维艰建筑行业暴利时代早已过去,施工利润微薄,行业竞争惨烈,政府谋求有限财力支撑更多项目,拖欠工程款是常态,施工企业雪上加霜。表现为施工合同不规范,付款方式苛刻,没按“预付款”“进度款”支付;在缴纳履约保证金后重复扣质保金,加重企业负担;在项目竣工验收、竣工决算、竣工决算审计等诸多环节工作效率低下,延缓工程款支付。(六)工程施工合同调价机制不健全工程建设项目材料占工程费用比例一般在60%以上,对建设期在1年以上的工程项目,中标人存在材料价格上涨导致巨额亏损的风险。根据国家工程施工合同范本,为体现公平公正,应制定调价机制,当材料价格上下浮动超过一定比例时,启动调价机制。现状是,招标人为省麻烦或不敢担当,在签订合同中采用固定价格,价格不予调整。一旦材料价格在施工期出现大幅度上涨,中标人将无法履约。(七)行业主管部门执法监督不严招投标市场、建筑市场处于混沌状态,工程建设市场执法检查,尤其是工程质量、安全、项目转包、违法分包分等违法行为执法检查,产品质量检查等,都亟需完善加强。

六、结论招投标制度作为国家制度安排,是规范市场行为、让市场配置公共资源的重要手段;是优选合格供应商,提高工程、货物质量、规范项目实施的需要;是建设廉洁政府、反腐倡廉的有效措施。低价中标是招投标活动中较为合理的评标办法,不应该是质量问题的根源。加强招标采购过程监督管理可从源头上规避恶意低价中标;强化招标人履约管理可有效防范恶意低价中标和质量事故;严格市场监管,规范市场行为,是防止质量事故的法制保障;完善社会信用体系建设、培育社会主义核心价值观、弘扬中华传统美德,提升全民诚信意识是预防假冒伪劣核心。各级政府应注重构建建筑市场生态,政府带头诚信履约,关心、扶持建筑行业发展,唯有齐心协力,方可破解招投标市场和建筑市场乱象。