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浅谈地方政府融资平台转型
日期:2018.05.07 阅读:83
现阶段,地方政府融资进入全新时期,由于新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于实行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》(财预[2014]351号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布,地方政府融资面临全面清理、整顿、规范的局面,而当时在国家“四万亿”货币刺激政策下蓬勃发展,为我国成功规避全球金融危机而立下汗马功劳的政府融资平台毋需转型,本文从平台公司转型背景、转型机遇以及现有平台公司转型案例等角度浅谈平台公司转型方向与路径,供读者参考。
1地方政府融资平台公司转型背景
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)对地方政府投融资平台明确定义为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台举债主要表现为:(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。随后财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》(财预[2010]412号),文件中进一步明确了融资平台公司是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。”地方政府融资平台通过举债融资,为地方经济和社会发展筹集资金,在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。因此,地方政府融资平台是中国经济发展特定阶段的产物,我国地方政府融资平台的基本功能是以政府信用为支撑,以实施政府政策为目标,直接或间接地有偿筹集资金,将资金投向地方急需发展的领域、行业和项目等。近两年随着政府融资政策全面收紧,政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约,这也意味着,地方政府投融资平台在政策法规层面失去了一个最重要的信用背书,融资能力大大减弱。平台公司转型面临两大压力:承担政府隐型债务压力、政策限制的融资压力,但同时平台公司拥有三大独特优势:地方融资平台积累的地方建设经验和关系网络,包括进行非营利性质的基础建设领域的投资经验,与当地政府、银行长期的合作关系,以及拥有大量存量资产
2地方政府融资平台公司转型路径
目前平台企业主要承担四大职能:一是基础设施建设职能(建筑施工类平台),二是融资职能(公益类、土地等重资产平台),三是国有资产管理职能(金控或控股管理类平台),四是投资职能(政府产业投资类平台),从以上梳理四项职能来看,主要面临转型需求的是基建类、融资职能类平台,转型路径即可以参考向国有资产管理职能、投资职能类平台转型,也可实体产业转型。按照国务院42号文的规定,平台公司转型的要求为:1、实现市场化运作;2、承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置;3、明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。平台公司转型首先需要厘清政府存量债务,通过政府发债置换、预算资金还款或者自身资产处置等方式结清存量债务,后续平台公司进行具体转型发展。
通过PPP业务转向公益事业投资与运营实体
PPP模式鼓励政府通过与社会资本合作,由社会资本承担起城市基础设施与公共服务项目的融资、建设与运营。在平台通过对存量债务清理后,转型为非监管名单的实体企业,从事市政道路、轨道交通、河道治理、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设、医疗、文化旅游等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营,此类公用事业一部分通过使用者付费与可行性缺口补助的综合付费方式,一部分通过特许经营权方式采取社会收费,一定程度上给予平台公司自身造血功能,平台公司完全可以发挥原有基建品牌的社会效应以及当地品牌影响力,通过高质量专业工程取得自身传统业务的转型提升,另一方面,可引入专业服务管理机构对专业领域服务提供专业精细化服务,特别是与民生密切相关的环保、医疗、文旅类项目,通过在本地区有资源唯一性和一定壁垒的产业,全面提高当地居民生活质量和品质。
通过兼并重组成为控股平台管理企业
对于当地政府辖区内平台企业较多的情况,可以由政府牵头组织由大平台并小平台,强平台并弱平台的方式,将业务相同或者互补的平台公司合并,组建新的综合性必威体育集团,该必威体育集团成为综合性控股平台,对下属各合并平台整合资源最大化效应,互不短板,做大做强。有助于发挥规模效应,降低成本。尤其是对于供水、供热这些固定成本高的公益性行业,把具有相同业务的企业合并,能降低总的供应成本,从而减耗增效;有助于主管部门的管理,对口监管能提高监管效率。在平台间整合的同时可以考虑引入社会资本方进行国企混改,但需要注意的是平台企业间的股权并购涉及到国有股权划拨等国有资产处置,应按照《企业国有资产交易监督管理办法》,履行国有资产评估、转让、信息披露的相关合规要求。
通过股权投资转为政府产业孵化投资平台
目前,政府产业转型与发展成为地方政府改变传统基建发展道路,帮助地方经济产业引导升级的主要方向,部分东部沿海省份地方政府已经将部分平台公司转型为扶持创业、产业引导、投资管理企业,如某平台公司通过政府注资完成存量债务清理,转为市级综合性国有金融投资平台,与地方政府、银行、企业共同成立地方产业投资基金,一部分重点孵化区域内新三板(拟)挂牌公司、高校产学研一体化项目建设;另一方面,采用泛市值管理方式,投资区域内上市公司并购基金,重点投向集成电路、生命健康、环保能源等国家重点发展领域,通过股权投资扶持方式来优化产业发展与创新,由融资平台转为政府投资平台,充分发挥政府资金的引导和放大效应,发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进投资机构和社会资本进入地区产业投资领域,推动地区创业创新和产业升级,帮助小微企业快速成长。以上,通过平台公司转型背景与路径分析,综合考虑我国目前经济发展特点,建设性提出平台公司转型方向,未来曾承担融资职能的平台公司更多地要转为地方经济运营与发展,产业孵化的助推器。